Pascal Hector[1]

Zukunftsperspektiven der Europäischen Union - im Licht der europäischen Verfassung

- Vortrag gehalten am Walther-Schücking-Institut der Universität Kiel am 13. Juli 2004 -

Den Titel des Vortrags "Zukunftsperspektiven der Europäischen Union" möchte ich gerne ergänzen um den Zusatz "im Licht in der europäischen Verfassung": Als Herr Hofmann wegen dieses Vortrags anfragte, meinte er, ihm schwebe eine neue "Humboldt-Rede" vor, eine Vision, wie die Union in einigen Jahren aussehen werde. Eine solche Erwartung muss natürlich enttäuscht werden, schon allein deshalb, weil die Umstände heute ganz andere sind als im Mai 2000, als Bundesaußenminister Joschka Fischer in seiner "Humboldt-Rede"[2] in der Tat eine Vision für die künftige Entwicklung der Europäischen Union entworfen und damit den Anstoß für den Prozess gegeben hat, der jetzt mit dem Ende der Verhandlungen über die europäische Verfassung am 18. Juni 2004 zum Abschluss gekommen ist. Damals war der Zeitpunkt für große Zukunftsentwürfe, da es galt, die Stagnationsphase in der Entwicklung der Union zu überwinden, die nach dem großen Integrationsschritt des Maastricht-Vertrags eingesetzt hatte. Das Ziel war, eine neue institutionelle Grundlage für die Union zu schaffen, auf der diese sich dann für einen längeren Zeitraum, vielleicht einige Jahrzehnte, in geordneten Bahnen entwickeln kann - und angesichts der Erweiterungen auch ihre Handlungsfähigkeit zu bewahren. Die jetzt vereinbarte Verfassung ist die Grundlage, auf der die Europäische Union, zumindest in den nächsten ein bis zwei Jahrzehnten ihre politische Existenz organisieren wird. Heute, wo wir in gerade am Anfang des, sicher langwierigen und nicht ohne Hindernisse verlaufenden, Implementierungsprozesses dieser Verfassung stehen, bereits die übernächste Entwicklungsstufe der Union ins Auge zu fassen, wäre nicht seriös. Die Aufgabe, vor der wir alle in den nächsten zehn bis zwanzig Jahren stehen, ist es, diese Verfassung, einschließlich ihrer zahlreichen Flexibilitätselemente, in die Praxis umzusetzen und auf dieser Grundlage die europäische Integration weiter zu vertiefen.

Der Zusatz zum Thema ist auch eine notwendige Eingrenzung auf diesen Aspekt der Vertiefung der europäischen Integration. Die Zukunftsperspektiven im weiteren Sinne umfassen selbstverständlich auch den parallelen Prozess der Erweiterung. Die Beitrittsverhandlungen mit Bulgarien und Rumänien stehen vor dem Abschluss. Zeitgleich mit dem Beschluss über die Europäische Verfassung wurde auch entschieden, die Beitrittsverhandlungen mit Kroatien zu eröffnen[3]. Ende des Jahres steht die Entscheidung über die Beitrittsverhandlungen mit der Türkei an. Auch diese Entwicklungen werden die Zukunftsperspektiven der EU wesentlich mitbestimmen. Aber das ist ein Thema für sich.

Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich also auf die neue rechtliche Grundlage, auf die die Europäische Verfassung das Europarecht gestellt hat: viele vertraute Grundzüge werden radikal weiterentwickelt. Nur ein paar Beispiele: die Überwindung der Säulenstruktur, die Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union, die neuen Rechtsinstrumente, insbesondere das Europäische Gesetz oder Rahmengesetz, um nur einige wenige zu nennen. Die Verfassung wird auch das Erscheinungsbild der Europäischen Union nach außen nachhaltig verändern, nicht zuletzt durch die neu eingeführten Ämter des ernannten Präsidenten des Europäischen Rats und des Europäischen Außenministers.

Es ist davon auszugehen, dass die Verfassung - einmal ratifiziert - für lange Zeit das Europarecht prägen wird, denn neue Regierungskonferenzen sind, anders als bisher, auf absehbare Zeit nicht vorgesehen. Die Verfassung ist somit in einem weiteren Rahmen auch der Abschluss des fast 15-jährigen Prozesses, der 1990 mit der Eröffnung der Regierungskonferenz zum Maastricht-Vertrag begonnen hat. Alle Regierungskonferenzen seither - Maastricht, Amsterdam und Nizza - hatten schon im soeben vereinbarten Vertrag wieder einen Revisionsauftrag erteilt, da man mit dem Ergebnis politisch unzufrieden war und die Bereinigung von "left-over" als notwendig erachtete. Mit der dieser "Tradition" wollten sowohl der Konvent als auch die Regierungskonferenz bewusst brechen, und das ist auch gelungen: Die Verfassung lässt keine "left-over" zurück, sondern enthält die notwendigen Flexibilitätsinstrumente, um die Union innerhalb des Rechtsrahmens der Verfassung weiter zu entwickeln.

Der folgende Beitrag gliedert sich in drei Teile: eine kurze Analyse der Besonderheiten des Konventprozesses, die Darstellung der aus der Europäischen Verfassung folgenden Zukunftsperspektiven für die Europäische Union in sieben Punkten sowie als Abschluss ein kurzer Ausblick auf das Ratifizierungsverfahren.

I. Die Konventmethode

Die Entwicklung seit dem Maastricht-Vertrag hat das zunehmende Ungenügen der bisherigen Methode zur Fortentwicklung der europäischen Verträge nur durch Regierungskonferenzen deutlich gemacht: die Problemlösungskapazität der Konferenzen ist von Maastricht zu Amsterdam zu Nizza jedes Mal gesunken, die Liste der unerledigten Aufgaben jedes Mal länger geworden.

Hierfür gibt es vor allem vier Ursachen, die in der Arbeitsweise einer Regierungskonferenz begründet sind:

Die Regierungskonferenz muss den Text der Vertragsänderungen von Grund auf neu erarbeiten. Dies geschieht erstens, angesichts des Volumens und der Komplexität der Materie notgedrungen, zunächst durch vorbereitende Gruppen auf Beamtenebene. Beamte sind jedoch weisungsabhängig und können daher im wesentlichen nur die in der Hauptstadt abgestimmte Haltung vertreten. Abgestimmte Haltung bedeutet, zumindest in vielen Mitgliedstaaten, dass alle beteiligten Ministerien die Position mittragen müssen. Jede Position, die in einer solchen vorbereitenden Gruppe vertreten wird, ist also die Minimalposition dieses Mitgliedstaates.

In der Vorbereitungsgruppe selbst herrscht das Einstimmigkeitsprinzip, so dass das Ergebnis zweitens nur die Schnittmenge aller dieser Minimalpositionen der einzelnen Mitgliedstaaten sein kann - also der kleinste gemeinsame Nenner der nationalen Minimalpositionen.

Drittens tagt die Regierungskonferenz, und erst recht die Vorbereitungsgruppe, typischerweise hinter verschlossenen Türen, was den Beitrag der (Fach-)Öffentlichkeit stark begrenzt und die Neigung zum politischen Kuhhandel deutlich erhöht.

Der so erarbeitete Minimalkompromiss der Beamten ist schließlich der Ausgangspunkt für die Verhandlungen auf politischer Ebene, wo wiederum die Tendenz besteht, nationale Partikularinteressen in den Vordergrund zu stellen und so – viertens - das bereits minimalistische Ergebnis der Beamtengruppe noch weiter zu reduzieren. Ein deutliches Beispiel hierfür waren die Verhandlungen über die Ausdehnung der qualifizierten Mehrheit in der abschließenden Runde der Regierungskonferenz von Nizza (Dezember 2000), wo die Vorbereitungsgruppe, trotz der beschriebenen Schwierigkeiten, ein nicht unansehnliches Paket ausgearbeitet hatte, indem man über lediglich vereinzelte Widersprüche gegen eine Ausdehnung der qualifizierten Mehrheit hinweg gegangen war. In den politischen Endverhandlungen beharrten aber viele dieser Mitgliedstaaten auf ihren Positionen, so dass das Paket wieder stark zusammengestutzt wurde.

Das Gegenbeispiel zu den minimalistischen Ergebnissen der letzten Regierungskonferenzen sind die ehrgeizigen Verfassungsentwürfe, die etwa das Europäische Parlament ausgearbeitet hat, z. B. der Spinelli-Entwurf. Es kommt nicht von ungefähr, dass diese Entwürfe immer nur totes Papier geblieben sind, denn dort wurde die Rechnung ohne den Wirt, also die Mitgliedstaaten, gemacht. Beim derzeitigen Entwicklungsstand der Europäischen Union sind die Mitgliedstaaten, jedenfalls in ihrer Mehrheit, vielleicht in ihrer Gesamtheit, nicht bereit, auf das letzte Wort bei der Vertragsänderung zu verzichten. Sie sind die "Herren der Verträge" und wollen es auch bleiben.

Die Herausforderung vor der man angesichts des offenkundigen Ungenügens der klassischen Regierungskonferenzmethode stand - und es ist kein Zufall, dass die Grundlage für den Konvent schon bei den abschließenden Beratungen in Nizza[4] gelegt wurde - war also, eine Methode zu finden, die den Ehrgeiz der Parlamentsentwürfe mit der notwendigen Legitimierung durch die Mitgliedstaaten verbindet. Dies war die unverzichtbare Voraussetzung, um einen ehrgeizigen Verfassungsentwurf zu erarbeiten, der aber auch die Chance hat, in Kraft zu treten.

Diese Methode ist ein Europäischer Konvent[5] mit nachgeschalteter Regierungskonferenz. Beide Teile sind, jedenfalls beim derzeitigen Entwicklungsstand der Europäischen Union, unverzichtbar:

Der Konvent sorgt für den ehrgeizigen Entwurf. Maßgeblich für diesen Erfolg sind wiederum vier Punkte:

Durch seine vier Komponenten - Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, der nationalen Parlamente, des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission - sind von Anfang an alle Vertreter der verschiedenen Legitimationsstränge innerhalb der Union eingebunden. Während in der Regierungskonferenz nur die Regierungen, und in eingeschränktem Maß die Kommission, voll mitwirken können, stellen im Konvent die parlamentarischen Vertreter mehr als die Hälfte der Mitglieder.

Alle Beratungen des Konvents waren zweitens öffentlich und zwar nicht nur für die wenigen im Saal anwesenden Zuschauer, sondern, über das Internet, für jedermann. Alle Dokumente des Konvents wurden zeitgleich mit der Übermittlung an die Konventsmitglieder auch im Internet veröffentlicht[6]. Außerdem hat der Konvent mehrere Anhörungen von Interessengruppen durchgeführt. Wenn diese Debatte auch nicht in ausreichendem Maße die breite Öffentlichkeit erfasst hat, so hat sich die Fachöffentlichkeit doch intensiv beteiligten und so zum guten Konventsergebnis beigetragen.

Entscheidend für den Erfolg des Konvents war drittens die Rolle des Präsidiums und insbesondere die seines Präsidenten, Valéry Giscard d´Estaing. Auf Grund der unterschiedlichen Legitimation der Konventmitglieder war das klassische parlamentarische Verfahren, das Mehrheitsprinzip, nicht anwendbar. Wie sollte etwa einer der beiden Kommissare gegenüber einem der 50, unter Einbeziehung der Beobachter sogar 56, nationalen Parlamentarier gewichtet werden? Oder ein Vertreter des Europäischen Parlaments im Verhältnis zu demjenigen einer nationalen Regierung? Dadurch gab es auch keine förmlichen Änderungsanträge zu den Entwürfen, über die hätte abgestimmt werden können. Die einzige Methode, in einer so heterogenen Gruppe zu Ergebnissen zu kommen, bestand in Folgendem: Alle Konventmitglieder konnten schriftliche Beiträge einreichen oder in den Plenartagungen mündliche Stellungnahmen (Länge für jeden Redner, ohne Ansehen der Person, maximal 3 Minuten!) abgeben. Bestimmte Sachgebiete wurden in Arbeitsgruppen vertieft. Das Präsidium nahm alle diese Interventionen zur Kenntnis und erarbeitete in eigener Verantwortung einen ersten Entwurf, so dass dieser, nach Einschätzung des Präsidiums, das Ergebnis der Beratungen bestmöglich widerspiegelte. Dieser Entwurf wurde zur erneuten Debatte im Plenum vorgelegt. Als Ergebnis überarbeitete des Präsidiums ihn wiederum in eigener Verantwortung. Der fertige Text wurde abschließend dem Plenum vorgelegt und von diesem "im Konsens" angenommen.

Das vierte Charakteristikum der Konventsmethode ist eben dieser Konsensbegriff. Keinesfalls ist dies der Konsens im herkömmlichen Sinne, also die Abwesenheit förmlich bekundeten Widerspruchs, denn in der abschließenden Sitzung hat eine Reihe von euroskeptischen Konventmitgliedern dem Entwurf ausdrücklich widersprochen[7] und auch die spanische Regierungsvertreterin und Außenministerin Ana de Palacio hatte deutlich zum Ausdruck gebracht, dass sie mit der vorgeschlagenen "doppelten Mehrheit" als Entscheidungsverfahren im Rat nicht einverstanden war[8]. Trotzdem hat Konventspräsident Giscard den "Konsens" festgestellt. Zu Recht, denn ein herkömmlicher Konsens wäre in einer so großen und heterogenen Versammlung, wie es der Konvent war, niemals zu erzielen gewesen. Dieser Konsens im Sinne des Konvents lässt sich also am ehesten definieren als die Überzeugung des Konventspräsidiums bzw. des Konventspräsidenten, dass kein ratifikationshindernder Widerspruch vorliegt.

Eben wegen dieses eigentümlichen Konsensbegriffs ist die nachgeschaltete Regierungskonferenz unverzichtbar: Durch sie erst erhält der Vertragsentwurf die erforderliche Akzeptanz bei allen Regierungen der Mitgliedstaaten, die notwendig ist, solange die Mitgliedstaaten noch die Herren der Verträge sind. Andererseits bildet der ehrgeizige Konventsentwurf, mit seinem durch die Zusammensetzung des Konvents vermittelten eigenen politischen Gewicht, die Grundlage von der abzuweichen jedem Mitgliedstaat höchste politische Energie abfordert. Das hat die Erfahrung dieser Regierungskonferenz gezeigt: wenn auch in Einzelfragen - z. B. bei der Zusammensetzung der Kommission oder den Einzelheiten der Berechnung der qualifizierten Mehrheit - neue Lösungen vereinbart wurden, sind doch sowohl die tragenden Grundzüge des Konventsentwurfs als auch die große Masse seiner Einzelergebnisse unangetastet geblieben. Man kann also sagen, dass das Konventspräsidium mit seiner Einschätzung den "Konsens" zwar nicht zu hundert Prozent getroffen hat, ihm aber doch so nahe gekommen ist, wie es bei einer derart schwierigen politischen Prognoseentscheidung nur möglich ist.

Daher ist der Konvent mit nachgeschalteter Regierungskonferenz zu Recht als Regelverfahren für künftige Vertragsänderungen festgeschrieben worden[9].

II. Die Zukunftsperspektiven der Europäischen Union auf der Grundlage der Verfassung im Einzelnen

1. Klare Definition der Europäischen Union

Anders als ein Staat, der auch jenseits einer (geschriebenen) Verfassung existieren kann, wird die Europäische Union erst durch den Verfassungsvertrag begründet und nur durch ihn definiert. Es handelt sich übrigens um eine Neugründung: Mit Inkrafttreten der Verfassung werden die bisherige Europäische Gemeinschaft und die bisherige Europäische Union (ohne Rechtspersönlichkeit) aufgehoben (Art. IV-437 EV) und eine neue Europäische Union (mit Rechtspersönlichkeit) gegründet (Art. I-1 EV). Diese ist Rechtsnachfolger ihrer Vorgänger und übernimmt alle deren Rechte und Verpflichtungen und insbesondere den gesamten bisherigen gemeinschaftlichen Besitzstand, der weiter gilt (Art. IV-438).

Die Europäische Union ist also nur das, als was die Verfassung sie definiert. Dies lässt sich unter den folgenden vier Punkten zusammenfassen. Sie entsprechen, bis auf die einheitliche Rechtspersönlichkeit, dem Verständnis von Gemeinschaft und Union, das die Lehre des Gemeinschaftsrechts seit den Römischen Verträgen entwickelt hat. Jedoch ist es das Verdienst der Verfassung, diese grundsätzlichen Definitionsmerkmale erstmals umfassend systematisch zusammengestellt und behutsam weiterentwickelt – siehe Rechtspersönlichkeit - zu haben.

a) Supranationale Integrationsgemeinschaft eigener Art

Auch die neue Europäische Union bleibt eine supranationale Integrationsgemeinschaft, die mit keinem Vorbild in der Geschichte, außer ihrer Vorgängerin, zu vergleichen ist. Das heißt zunächst: Sie wird nicht zum Bundesstaat. Dessen kennzeichnendes Merkmal, die Kompetenz-Kompetenz - also die Zuständigkeit, über die Verteilung der Zuständigkeiten zu entscheiden - bleibt bei den Mitgliedstaaten. Diese bleiben Herren der Verträge. Bemerkenswert war, dass selbst im Konvent die Forderung nach einem europäischen Bundesstaat praktisch keine Rolle gespielt hat. Das heißt zwar nicht notwendigerweise, dass dieses Ziel damit für immer aufgegeben ist, aber gegenwärtig steht es jedenfalls nicht auf der politischen Tagesordnung. Andererseits ist damit die Frage nach der Finalität der Union auch nicht abschließend entschieden. Wahrscheinlich ist das auch gar nicht möglich: Die Europäische Union bleibt, anders als ein Staat, ein Prozess.

Das heißt aber auch, dass diese supranationale Gemeinschaft klar abgegrenzt wird zu imperialen oder intergouvernementalen Formen der Herrschaftsausübung bzw. Zusammenarbeit. Die Abgrenzung zur imperialen Herrschaftsausübung mag auf den ersten Blick verwunderlich erscheinen, doch die Debatte in einigen neuen Mitgliedstaaten hat gezeigt, dass sie nützlich ist. Ein Argument von Beitrittsgegnern in neuen Mitgliedstaaten lautet: Man sei gerade der Sowjetunion entflohen und wolle die neugewonnene Freiheit nicht durch Beitritt zu einer weiteren Union gleich wieder aufs Spiel setzen. Der Unterschied zwischen diesen beiden „Unionen“ könnte aber größer nicht sein: Bei der supranationalen Integrationsgemeinschaft übt zwar auch das Zentrum, also "Brüssel", in gewisser Weise Hoheitsgewalt gegenüber der Peripherie, also den Mitgliedstaaten, aus, da die Gemeinschaftsorgane nicht vollständig von den Regierungen der Mitgliedstaaten kontrolliert werden - sonst wäre es eine bloß intergouvernementale Zusammenarbeit. Aber diese Hoheitsgewalt ist, anders als bei der imperialen Herrschaftsausübung, in jedem Fall demokratisch kontrolliert, entweder durch die Regierungen oder unmittelbar durch die Unionsbürger über die Wahlen zum Europäischen Parlament. Die Übertragung von Hoheitsbefugnissen von den Mitgliedstaaten auf die Union ist also nichts anderes als die in allen demokratischen Gemeinwesen übliche Delegation politischer Macht auf - direkt oder indirekt - demokratisch kontrollierte Organe. Das wird in dem Kapitel der Verfassung über das demokratische Leben der Union nochmals besonders hervorgehoben (Art. I-46 EV).

Die Union ist schließlich mehr als eine bloße intergouvernementale Zusammenarbeit: In vielen Bereichen können Unionsorgane unabhängig vom Willen einzelner Mitgliedstaaten und sogar gegen diesen handeln. Konstituierende Merkmale dieser supranationalen Hoheitsausübung sind: das Vorschlagsmonopol der Kommission im Gesetzgebungsverfahren, durch das alle Gesetzesvorschläge zunächst auf ihre Verträglichkeit mit dem Gemeinwohl der Union (volonté générale) – im Gegensatz zum kumulierten Einzelinteresse der Mitgliedstaaten (volonté de tous) – geprüft werden; die Mitentscheidung des Europäischen Parlaments im Gesetzgebungsverfahren; die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat; die Rechtsprechungsbefugnis des Europäischen Gerichtshofs sowie die direkte Geltung und unmittelbare Anwendbarkeit des Unionsrechts. Dies schließt übrigens nicht aus, dass für bestimmte Bereiche, z. B. die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, weiterhin besondere Verfahren gelten, die eine stark intergouvernementale Prägung aufweisen, allerdings immer noch mit einigen supranationalen Spuren, z. B. der Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit auf Vorschlag des Außenministers der Union in bestimmten, eng begrenzten, Fällen.

b) Bürger- und Staatenunion

Art. I-1 EV führt die Gründung der neuen Union zurück auf den Willen der Unionsbürger und der Staaten, definiert also ihre Doppelnatur als Bürger- und Staatenunion. Aus dem Aspekt der Bürgerunion folgt, dass die Union in ein unmittelbares demokratisches Herrschaftsverhältnis mit dem einzelnen Unionsbürger tritt: Sie übt ihm gegenüber unmittelbar öffentliche Gewalt aus, z. B. durch die direkt und unmittelbar geltenden Unionsgesetze. Sie unterliegt aber auch seiner unmittelbaren demokratischen Kontrolle in den Europawahlen. Dies gilt besonders für die Gesetzgebung, wo das Europäische Parlament fast durchgehend mitentscheidet.

Aus dem Aspekt der Staatenunion folgt, dass die Mitgliedstaaten die letzte Kontrolle über die Europäische Union behalten. Ausdruck dessen ist der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. I-11 Abs. 1 EV), nach dem die Union nur die Zuständigkeiten ausüben kann, die ihr von den Mitgliedstaaten ausdrücklich übertragen worden sind. Es ist dies das Gegenstück zur fehlenden Kompetenz-Kompetenz und damit zur fehlenden Bundesstaatlichkeit der Union. Diese letzte Kontrolle durch die Mitgliedstaaten wird auch nicht durch den Vorrang des Unionsrechts (Art. I-6 EV) in Frage gestellt, denn dieser Vorrang gilt selbstverständlich auch in Zukunft nur soweit und solange der Union von den Mitgliedstaaten eine Zuständigkeit übertragen ist. Die Mitgliedstaaten als Herren der Verträge haben es also der Hand, eine solche Zuständigkeitsübertragung durch Vertragsänderung zu widerrufen. Andererseits umfasst der der Union übertragene Hoheitsbereich heute praktisch aller Lebensbereiche der Unionsbürger, wenn auch mit unterschiedlicher Eingriffsintensität, abhängig von der Art der zugewiesenen Zuständigkeit: ausschließliche, geteilte oder nur unterstützende.

c) Einheitliche Rechtspersönlichkeit und Überwindung der Säulenstruktur

Die große Neuerung, welche die Verfassung in bezug auf die Grundlagen der Union festgelegt hat, ist die einheitliche Rechtspersönlichkeit und die damit möglich gewordene Überwindung der Säulenstruktur, die kennzeichnend war für das Recht der Europäischen Union seit dem Maastricht-Vertrag.

Die neue Europäische Union umfasst nicht nur die bisherige (nichtrechtsfähige) Union, sondern auch die bisherige Europäische Gemeinschaft, die ehemalige Europäische Wirtschaftsgemeinschaft. Die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl war bereits 2002 ausgelaufen. Für EURATOM wurde eine besondere Lösung gefunden, dazu gleich mehr. Diese neue Europäische Union hat Rechtspersönlichkeit (Art. I-7 EV). Durch die Einheitlichkeit dieser neuen Europäischen Union sind einige für das bisherige Unionsrecht prägenden Grundsätze, wie etwa die Einheitlichkeit des institutionellen Rahmens selbstverständlich geworden und bedürfen keiner gesonderten Erwähnung mehr: da es nur noch eine Rechtspersönlichkeit gibt, sind alle Organe dieser Union zunächst für alle Tätigkeitsbereiche der Union zuständig, allerdings selbstverständlich nur im Rahmen der ihnen in der Verfassung zugewiesenen Befugnisse. Daraus folgt, dass einzelne Organe, Institutionen oder sonstige Einrichtungen der Union je nach Tätigkeitsbereich auch weiterhin unterschiedliche Befugnisse haben können. Wie bisher ergeben sich zum Beispiel die Befugnisse von Kommission, Rat und Europäischem Parlament im Rechtsetzungsverfahren aus der Rechtsgrundlage, auf die die jeweilige Handlung gestützt ist: diese benennt das Verfahren (z. B. das "ordentliche Gesetzgebungsverfahren") und definiert so die jeweiligen Handlungsbefugnisse. So gilt z. B. auch weiterhin, dass der Rat im Gesetzgebungsverfahren fast immer mit qualifizierter Mehrheit, in der GASP aber, bis auf wenige Ausnahmen, einstimmig entscheidet. Ebenso ist der Europäische Gerichtshof auch weiterhin nicht zuständig in Fragen der GASP, mit Ausnahme der Überprüfung von Sanktionsmaßnahmen gegen Einzelne (Art. III-376 EV).

Ausgenommen von der einheitlichen Rechtspersönlichkeit ist die Europäische Atomgemeinschaft, die weiterhin als eigenständige Rechtspersönlichkeit auf der Grundlage des EAGV fortbesteht. Dieser Vertrag wurde, im Protokoll Nr. 36 zur Verfassung, nur insoweit angepasst, wie dies durch die Neuregelungen in der Verfassung unvermeidbar war: so musste zum Beispiel das neue System der Rechtsinstrumente auch auf den EAGV übertragen werden. Hintergrund dieser, aus rein juristischer Sicht merkwürdig erscheinenden, Lösung war das Ziel, den EAGV nicht in die mit Anspruch auf eine gewisse Dauer ausgestattete Verfassung zu übernehmen, sondern seinen "Fossilcharakter" zu betonen: Dementsprechend wurde in der Erklärung einiger Mitgliedstaaten, darunter Deutschlands und Österreichs[10] festgehalten, dass die zentralen Bestimmungen des EAGV seit dessen Inkrafttreten in ihrer Substanz nicht geändert worden sind und aktualisiert werden müssen.

d) Rechts- und Wertegemeinschaft

Auch unter der Verfassung bleibt das Europarecht und insbesondere seine Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof die Klammer, die die Europäische Union zusammenhält. Diese zentrale Rolle des EuGH ist durch eine behutsame Ausdehnung seiner Zuständigkeiten noch gestärkt worden: Hierzu gehört in erster Linie die bereits erwähnte Zuständigkeit für Klagen betroffener Einzelpersonen gegen belastende Maßnahmen im Rahmen der GASP.

Ein wichtiger Fortschritt für die Verdeutlichung der Wertegemeinschaft nach außen ist darüber hinaus die Übernahme der Grundrechtecharta in die Verfassung, als deren Teil II. Dies ist nicht nur im Sinne einer subjektiven Grundrechtsgewährleistung zu sehen, sondern auch als förmliche Proklamation der objektiven Werteordnung der Europäischen Union: Sie haben sich vielleicht schon einmal gefragt, warum in Art. II-62 Abs. 2 EV das Verbot der Todesstrafe verankert ist, also in einer Vorschrift, die nach Art. II-111 EV nur für die Unionsorgane und die Mitgliedstaaten bei der Anwendung des Unionsrechts gilt. Und dass, obwohl es niemals eine Bestimmung des Unionsrechts gegeben hat oder geben wird, die eine Verurteilung zur Todesstrafe vorsehen würde. Der Grund für die Aufnahme in den EU-Grundrechtekatalog liegt in dem Anspruch der Grundrechtecharta, eine umfassende objektive Werteordnung für die Union zu normieren und dazu gehört unzweifelhaft das Verbot der Todesstrafe. Praktischer Ausfluss dessen ist z. B. die aktive Politik der Europäischen Union im Rahmen der GASP gegen die Todesstrafe weltweit.

Darüber hinaus werden die Grundrechte mit der Übernahme in die Verfassung selbstverständlich auch Teil des Primärrechts, auf das sich jeder einzelne vor Gericht berufen kann. Dies wird in der Praxis allerdings wenig ändern, da die Grundrechtecharta ihrem Ansatz nach lediglich eine Kodifizierung ist. Die in ihr niedergelegten Grundrechte sind bereits im geltenden Unionsrecht gem. Art. 6 Abs. 2 EUV als Menschenrechte aus der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten oder als Grundrechte aus der gemeinsamen Verfassungsüberlieferung der Mitgliedstaaten zu beachten. Dennoch ist die Zusammenfassung und schriftliche Verankerung in der Verfassungsurkunde ein wichtiger Schritt zu mehr Transparenz für die Bürger.

2. Stärkung der demokratischen Rückkoppelung der Europäischen Union an den Unionsbürger

Das Demokratiedefizit der Europäischen Union ist viel geringer als oft angenommen; zumal die demokratische Kontrolle doppelgleisig verläuft: einmal unmittelbar durch den Unionsbürger über das Europäische Parlament, zum anderen mittelbar über die von ihrem jeweiligen Staatsvolk demokratisch legitimierten Regierungen, die im Rat, beziehungsweise auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat handeln. Beide Formen werden durch die Verfassung gestärkt, darüber hinaus werden erstmals zwei zusätzliche Formen demokratischer Rückkopplung auf Unionsebene eingeführt: erste Ansätze einer direkten Mitwirkung der Unionsbürger am Gesetzgebungsverfahren über das Unionsbürgerbegehen und eine eigene Rolle für die nationalen Parlamente bei der Subsidiaritätskontrolle.

Die demokratische Kontrolle über das Europäische Parlament wird durch die Ausdehnung der Mitentscheidung auf fast alle Legislativakte gestärkt. Eine Zählung kommt auf 44 zusätzliche Rechtsgrundlagen in der Mitentscheidung[11], die entweder aus anderen Beschlussfassungsverfahren in die Mitentscheidung überführt oder aber neu unmittelbar in Mitentscheidung geschaffen wurden. Das Mitentscheidungsverfahren wurde auch ausdrücklich Regel-Gesetzgebungsverfahren. Dies findet seinen Ausdruck nicht zuletzt in dem vereinfachten Mechanismus (sog. "Passerelle"), mit dem eine Rechtsgrundlage, bei der noch ein anderes Gesetzgebungsverfahren gilt, durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rats in die Mitentscheidung überführt werden kann, sofern nicht ein nationales Parlament diesem Übergang binnen sechs Monaten widerspricht (Art. IV-444 EUV). So wird trotz des Umstands, dass größere Vertragsänderungen auf längere Sicht nicht mehr zu erwarten sind, die Möglichkeit weiterer Integrationsfortschritte, verbunden mit einer besseren demokratischen Legitimation, aufrechterhalten.

Als einer der Hauptgründe für die geringe Beteiligung an den Wahlen zum Europäischen Parlament wird zu Recht deren mangelnde Personalisierung angesehen. Hier geht die Verfassung einen kleinen Schritt weiter als bisher, indem sie die Wahl des Kommissionspräsidenten durch das Europäische Parlament vorschreibt, allerdings auf Vorschlag des Europäischen Rats (Art. I-27 Abs. 1 EV). Durch den Begriff "Wahl" anstelle der bisherigen bloßen "Zustimmung", wird der politische Schwerpunkt bei der Auswahl des Kommissionspräsidenten verschoben: Lag er bisher in erster Linie beim Europäischen Rat, kommt die entscheidende Rolle nunmehr dem Europäischen Parlament zu. Dieses wird durch die Verfassung endgültig politisch in die Lage versetzt, glaubhafte Spitzenkandidaten für die verschiedenen Lager in den Europawahlen zu benennen, an denen der Europäische Rat - im Falle eines Wahlsiegs - nicht vorbei kommt. Die Wahl zum Europäischen Parlament würde damit mittelbar zur Wahl des Kommissionspräsidenten, so wie die Wahl zum Deutschen Bundestag allgemein als Kanzlerwahl angesehen wird. Das Europäische Parlament erhält mit der Verfassung also die notwendigen Instrumente, um durch eine geschickte Auswahl einer geeigneten Persönlichkeit und einen auf den künftigen Kommissionspräsidenten zugeschnittenen Wahlkampf, den entscheidenden Einfluss auf die Besetzung dieses Amtes zu erhalten. Vielleicht heißt es dann in einigen Jahren: Europawahlen sind Kommissionspräsidentenwahlen.

Soweit die doppelt vermittelte demokratische Kontrolle über die im Rat beschließenden, aber ihrerseits demokratisch kontrollierten Regierungen betroffen ist, bewirkt die Verfassung eine ganz wesentliche Verbesserung durch die Einführung der doppelten Mehrheit im Rat. Diese ist ab 1.11.2009 im Regelfall erreicht, wenn eine Maßnahme von 55 % der Mitgliedstaaten befürwortet wird, sofern diese mindestens 65 % der Unionsbevölkerung auf sich vereinen (Art. I-25 Abs. 1 EV). Es heißt übrigens ausdrücklich "Bevölkerung", entscheidend für die Berechnung ist also nicht die Zahl der Staatsangehörigen, sondern die Wohnbevölkerung in dem betreffenden Mitgliedstaat. Hierdurch wird ein sehr klarer und leicht nachvollziehbarer Entscheidungsmechanismus festgelegt, in dem auch gut die Doppelnatur der Union als Bürger- und Staatenunion zum Ausdruck kommt: Einerseits wird, entsprechend dem Grundsatz der Bürgergleichheit, jedem Angehörigen der Wohnbevölkerung eine virtuelle Stimme zuerkannt, andererseits wird die Staatengleichheit entsprechend dem Leitsatz "ein Staat, eine Stimme" verwirklicht.

Dieser Regelfall wird zwar durch einige Zusatzkriterien ergänzt, die aber der Praxis kaum eine Rolle spielen werden. Besonders deutlich wird dies beim zusätzlichen Erfordernis, dass die Staatenmehrheit mindestens 15 Mitgliedstaaten umfassen muss. Dies ist bereits bei 27 Mitgliedstaaten in jedem Falle gewährleistet und bei der ersten Anwendung der Vorschrift Ende 2009 wird die Union aller Voraussicht nach mindestens 27 Mitgliedstaaten haben. Angesichts dessen stellt sich die Frage, warum eine solche, ins Leere gehende Regelung überhaupt vereinbart wird? Dies ist das typische Ergebnis eines in letzter Minute erzielten politischen Kompromisses: ein Mitglied des Europäischen Rats hatte auf diesem Zusatzkriterium beharrt, da es bei 25 Mitgliedstaaten zu einer impliziten Staatenschwelle von 60 % (15/25) führt.

Ein weiteres Zusatzkriterium bezieht sich auf die Sperrminorität, die an sich beim Erreichen von 35 % der vertretenen Bevölkerung gegeben ist, was bereits allein durch die drei größten Mitgliedstaaten Deutschland, Frankreich, Großbritannien gegeben wäre. Um einen solchen, von einigen Mitgliedstaaten als übermäßig empfundenen, Einfluss dieser größten Mitgliedstaaten zu vermeiden, wurde eine zusätzliche Mindestschwelle für die Sperrminorität in Höhe von vier Mitgliedstaaten eingeführt.

Schließlich erlebt - auf polnischen Wunsch - der alte Ioannina-Kompromiss[12] eine Auferstehung: In einem bei Inkrafttreten der Verfassung gesondert zu fassenden Beschluss[13] wird geregelt, dass eine qualifizierte Minderheit von drei Viertel der für das Erreichen einer Sperrminorität erforderlichen Mitgliedstaaten oder der vertretenen Bevölkerung einer Beschlussfassung widersprechen kann. In diesem Falle wird weiter verhandelt, mit dem Ziel, eine breiter abgestützte Lösung zu finden - allerdings immer „unter Einhaltung der Geschäftsordnung des Rats“, d. h. jeder Mitgliedstaat kann binnen der in der Geschäftsordnung vorgesehenen Frist eine förmliche Abstimmung verlangen, die dann nach den allgemeinen Regeln erfolgt. Es handelt sich also um ein lediglich aufschiebendes Veto. Dieser Beschluss kann zudem fünf Jahre nach Inkrafttreten der Verfassung mit qualifizierter Mehrheit aufgehoben werden.

Mit der Verfassung werden zwei auf Unionsebene völlig neue Ansätze demokratischer Kontrolle und Mitwirkung eingeführt: die Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente und das Unionsbürgerbegehren.

Im Rahmen der Subsidiaritätskontrolle werden die nationalen Parlamente erstmals unmittelbar in das Gesetzgebungsverfahren auf europäischer Ebene einbezogen. Der hinter diesem Frühwarnmechanismus stehende Gedanke ist, dass den nationalen Parlamenten durch die Regelungsdichte auf europäischer Ebene zunehmend Kompetenzen entzogen werden, und sie im Gegenzug unmittelbare Mitwirkungsbefugnisse auf europäischer Ebene erhalten sollen. Die im Protokoll über die Rolle der nationalen Parlamente gefundene Lösung sieht vor, dass alle Entwürfe für Gesetzgebungsakte allen nationalen Parlamenten, auch jeder Kammer gesondert, zugeleitet werden. Widerspricht ein Drittel der nationalen Parlamente, wobei jede Kammer eines Zweikammerparlaments eine gesonderte Stimme hat, der Regelung, so ist der Autor des Entwurfs (im Regelfall die Kommission, aber in den Teilbereichen, in denen noch Mitinitiativrechte der Mitgliedstaaten bestehen, auch diese) verpflichtet, seinen Entwurf zu überprüfen. Er muss sich also argumentativ mit den geltend gemachten Einwänden auseinander setzen und wird im Regelfall seinen Entwurf entsprechend überarbeiten, da bei Widerspruch eines Drittels der nationalen Parlamente kaum damit zu rechnen ist, dass die durch sie kontrollierten Regierungen dem Entwurf im Rat zustimmen werden. Er kann den Entwurf aber auch mit neuer Begründung erneut vorlegen.

Die innovativste Neuerung ist schließlich das Volksbegehren auf europäischer Ebene (Art. I-47 Abs. 4 EV): Eine Million Unionsbürger aus einer hinreichend großen Zahl von Mitgliedstaaten können die Kommission auffordern, einen Gesetzgebungsvorschlag vorzulegen. Diese muss allerdings weiterhin entscheiden, ob sie dieser Aufforderung nachkommt.

3. Sicherung der Handlungsfähigkeit auch mit 25 und mehr Mitgliedstaaten

Einer der wesentlichen Beweggründe für die Einberufung des Konvents und der anschließenden Regierungskonferenz war die Sicherung der Handlungsfähigkeit angesichts der unmittelbar bevorstehenden Osterweiterung. Zwar war in Nizza festgestellt worden, dass mit dem dort vereinbarten Vertrag die institutionellen Mindestvoraussetzungen für die Erweiterung geschaffen worden waren, und die Erweiterung ist auf dieser Grundlage am 1. Mai 2004 vollzogen worden; dennoch war bereits in Nizza offensichtlich, dass die dort vereinbarte Minimallösung auf Dauer nicht ausreichen würde.

Bei der Sicherung der Handlungsfähigkeit ist der Konvent doppelgleisig vorgegangen: Stärkung einerseits der Beschlussfassungsverfahren, andererseits der Institutionen.

Wichtigste Maßnahme zur Stärkung der Entscheidungsfähigkeit war die massive Ausweitung der qualifizierten Mehrheit auf 46 zusätzliche Rechtsgrundlagen[14], die - wie zuvor beim Mitentscheidungsverfahren - teilweise direkt in qualifizierter Mehrheitsentscheidung neu eingeführt, teilweise aus der Einstimmigkeit in die qualifizierte Mehrheit überführt worden sind. Allerdings verbleiben bedeutende Bereiche, bei denen ein nennenswerter Übergang zur Mehrheitsentscheidung aus politischen Gründen nicht möglich war, insbesondere die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und vor allem die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Hier hat man als Ausweg auf die unten näher beschriebenen Flexibilitätsinstrumente zurückgegriffen, damit ein Teilnehmerstaat, der eine Maßnahme nicht mitträgt, zwar nicht daran teilnehmen muss, die anderen aber auch nicht hindert, sie für sich durchzuführen.

Sicherung der Handlungsfähigkeit durch effizientere Institutionen, unter dieses Motto fallen der ernannte Präsident des Europäischen Rats, die Verkleinerung der Kommission ab 2014 und der Außenminister der Union. Letzterer wird unten ausführlich besprochen.

Ab Inkrafttreten der Verfassung wird ein auf zweieinhalb Jahre von den Mitgliedern des Europäischen Rats gewählter Präsident dessen Arbeiten leiten. Er erhält damit maßgeblichen Einfluss auf die Tagesordnung der Europäischen Räte und damit der Arbeiten der Europäischen Union insgesamt. Dies geht zu Lasten des Landes, das den Vorsitz im Rat führt. Nach der Verfassung ist hier eine Teampräsidentschaft für anderthalb Jahre vorgesehen, die sich aus drei Mitgliedstaaten zusammensetzt. Die Teammitglieder teilen die Arbeit untereinander auf, wobei als Regelverteilung vorgesehen ist, dass jedes Teammitglied den Vorsitz in allen Ratsformationen - mit Ausnahme des Außenrats unter dem Vorsitz des Außenministers der Union - für sechs Monate führt und anschließend den Vorsitz in allen diesen Formationen an das nächste Teammitglied übergibt. Mit dem ernannten Präsidenten des Europäischen Rats wird die bisher bestehende Befehlskette innerhalb des Präsidentschaftslandes durchbrochen: die Tagesordnung des Europäischen Rats bestimmt nicht mehr in erster Linie der Staats- oder Regierungschef des Vorsitzlandes, sondern der gewählte ER-Präsident. Damit hofft man auf mehr Kontinuität bei der Prioritätensetzung der Union, da bisher jedes Vorsitzland bestrebt war, auf "seinem" Europäischen Rat möglichst öffentlichkeitswirksame Resultate präsentieren zu können, oftmals unter Vernachlässigung der längerfristigen Kontinuität der Arbeit der Union. Das neue System verbindet die zweieinhalbjährige Perspektive des ER-Präsidenten mit der effizienten internen Koordinierung zwischen den verschiedenen Ratsformationen, die weiterhin durch die bestehenden Mechanismen innerhalb der Regierung des Vorsitzlandes gewährleistet wird.

Einer der wenigen Punkte, in dem die Regierungskonferenz das Konventsergebnis inhaltlich spürbar abgeändert hat, ist die Zusammensetzung der Europäischen Kommission. Der Konvent hatte ein System aus Kommissaren mit und ohne Stimmrecht vorgeschlagen, das von zahlreichen Mitgliedstaaten als "Zweiklassen-Kommission" strikt abgelehnt wurde. Der in der Regierungskonferenz gefundene Kompromiss sieht bis 2014 einen Kommissar pro Mitgliedstaat und danach eine Verringerung auf Zweidrittel der Zahl der Mitgliedstaaten vor, so dass in jeder Kommission ein Drittel der Mitgliedstaaten nicht vertreten ist. Dabei gilt das System gleichberechtigter Rotation. Die hinter dieser Verkleinerung stehende Effizienzüberlegung lautet, dass ein Kollegialorgan eine bestimmte Größe nicht überschreiten darf, um entscheidungsfähig zu bleiben. Außerdem soll so der, bei einer eins zu eins Zuordnung von Kommissaren zu Mitgliedstaaten besonders hohen, Gefahr einer übermäßigen Identifikation des Kommissars mit einem Herkunftsstaat vorgebeugt werden: Ein Kommissar ist schließlich - trotz gewisser Probleme in der Praxis - nicht der Vertreter seines Heimatstaats, sondern der Vertreter des europäischen Gesamtinteresses.

4. Bessere Verständlichkeit für den Bürger

Neben dem angeblichen Demokratiedefizit ist mangelnde Verständlichkeit ein ständiger Topos der Kritik an der Europäischen Union. Schon in der Erklärung zur Zukunft der Union von Nizza, mit der der Verfassungsprozess eingeleitet worden war, gehörten die genauere Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der Europäischen Union und den Mitgliedstaaten, sowie die Vereinfachung der Verträge, um diese klarer und verständlicher zu machen, zu den zentralen Arbeitsaufträgen.

Einen deutlichen Schritt in Richtung einer klareren Kompetenzordnung der Union[15] bedeutet die Einteilung der ihr übertragenen Zuständigkeiten in fünf Kategorien (Art. I-12 ff. EV): ausschließliche, geteilte, koordinierende, außenpolitische und ergänzende Zuständigkeit. Auffangkategorie ist dabei die geteilte Zuständigkeit: In sie fällt jede der Union übertragene Kompetenz, die nicht ausdrücklich einer anderen Kategorie zugeordnet ist (Art. I-14 Abs. 1 EV). Dementsprechend ist die Liste der geteilten Zuständigkeiten in Art. I-14 Abs. 2 EV auch nur beispielhaft. Bemerkenswert ist außerdem, dass den Mitgliedstaaten bei der geteilten Zuständigkeit zwar grundsätzlich ein Bereich verbleibt, den sie eigenmächtig regeln können, allerdings nur in dem Ausmaß, wie die Union ihre Zuständigkeit (noch) nicht ausgeübt hat (Art. I-12 Abs. 2 EV). Aus dieser Bestimmung - sowie im Gegenschluss aus Art. I-14 Abs. 3 und 4 EV, in denen für bestimmte Bereiche ausgeschlossen wird, dass die Ausübung der Unionszuständigkeiten dazu führt, dass die Mitgliedstaaten die ihrige nicht mehr ausüben können - lässt sich schlussfolgern, dass die Union zumindest Einzelbereiche dieser Zuständigkeiten so detailliert regeln kann, dass kein Raum mehr für die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten bleibt. Allerdings würde eine solche Entscheidung maßgeblich vom Rat getroffen, also zumindest mit einer qualifizierten Mehrheit der Regierungen der Mitgliedstaaten.

Besonders hervorzuheben sind die koordinierende Zuständigkeit in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik und die Zuständigkeit für die GASP. Beides sind Sonderfälle, die man nicht unter die geteilte Zuständigkeit einordnen wollte: Die wirtschaftspolitische Koordinierung bleibt, stärker als dies bei der geteilten Zuständigkeit der Fall ist, in der Verantwortung der Mitgliedstaaten. Die Union ergreift lediglich Maßnahmen, um die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten durch diese selbst zu erleichtern. Ähnliches gilt für die GASP, wo die Union zwar eine eigene außenpolitische Zuständigkeit ausübt, diese aber neben die außenpolitische Zuständigkeit der Mitgliedstaaten und nicht an deren Stelle tritt. Das wird zum Beispiel deutlich bei der Tätigkeit des Auswärtigen Dienstes der Union, der mit den Auswärtigen Diensten der Mitgliedstaaten zusammenarbeitet (Art. III-296 Abs. 3 Satz 2 EV) und diese nicht ersetzt.

Die Europäische Verfassung hat die unübersichtliche Vielzahl der Rechtsinstrumente des alten EGV auf sechs reduziert und diese zudem mit einem sprechenden Namen versehen (Art. I-33 EV): Europäische Gesetze statt Verordnungen, Europäische Rahmengesetze statt Richtlinien, Europäische Verordnungen, Europäische Beschlüsse sowie als nicht verbindliche Rechtsakte Empfehlungen und Stellungnahmen. Damit wird für den Bürger besser als bisher deutlich, was der unterschiedliche Rechtscharakter dieser Instrumente ist. Das gilt besonders für die abstrakt-generelle Norm mit unmittelbarer Verbindlichkeit, die - wie im innerstaatlichen Recht - als Gesetz bezeichnet wird. Bedauerlich ist, dass bei der Europäischen Verordnung - einer abstrakt-generellen Norm ohne (formellen) Gesetzescharakter[16], etwa entsprechend der Rechtsverordnung im deutschen Recht - nicht zwischen der unmittelbar anwendbaren und der Rahmen-Form, die einer Umsetzung bedarf, unterschieden wird. Hier wäre es wünschenswert gewesen, zwischen der "Verordnung" und der "Rahmenverordnung" zu unterscheiden, was man jedoch nicht getan hat - wohl um die Zahl der neuen Rechtsinstrumente möglichst gering zu halten.

Eine spürbare Vereinfachung des Unionsrechts verspricht man sich von der erstmaligen Einführung der Normenhierarchie, nachdem alle bisherigen Regierungskonferenzen, die sich daran versucht hatten, gescheitert waren. Ein weiterer ständiger Topos der Kritik am Unionsrecht ist seine angeblich übergroße Detailfreude: der Spott über die Normierung der Traktorsitze ist eines der bekanntesten Beispiele. Selbstverständlich müssen derartige technische Normen geregelt werden und die Mitgliedstaaten haben dies schon lange vor der Europäischen Union getan, aber eben in reinen Ausführungsvorschriften, wie z. B. Industrienormen, und nicht in Gesetzesform. Ähnlich will man nach der Einführung der Normenhierarchie auch im Unionsrecht vorgehen: Nur noch die politischen Grundfragen sollen vom Gesetzgeber in einem förmlichen Unionsgesetz oder Unions-Rahmengesetz geregelt werden; die Ausführungsbestimmungen werden dann von der Exekutive, also in der Regel der Kommission, in einem darauf gestützten Ausführungsrechtsakt, einer so genannten "Delegierten Verordnung" (Art. I-36 EV) geregelt, wobei natürlich nicht die Verordnung als solche delegiert wird, sondern die Befugnis zu ihrem Erlass. Der Gesetzgeber behält allerdings die politische Kontrolle, indem er diese Delegation der Rechtsetzungsbefugnis jederzeit widerrufen oder auch vorschreiben kann, dass ihm alle delegierten Verordnungen eines bestimmten Bereichs vorab zur Prüfung vorgelegt werden, und sie nur in Kraft treten können, falls der Gesetzgeber keine Einwände erhebt (Art. I-36 Abs. 2 EV).

Schließlich wurden, ähnlich wie die Rechtsinstrumente, auch die Verfahren dadurch vereinfacht, dass eine Reihe selten verwendeter Verfahren, wie z. B. das Verfahren der Zusammenarbeit, abgeschafft und die betreffenden Rechtsgrundlagen, so weit möglich, in das ordentliche Gesetzgebungsverfahren überführt wurden.

5. Mehr Sicherheit trotz offener Grenzen: Vollendung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Über das Ergebnis der Regierungskonferenz und die weiteren Perspektiven der Union bei der Vollendung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, hat sie die Bundesjustizministerin, Frau Zypries, letzte Woche bereits ausführlich unterrichtet[17]. Ich werde mich daher hierzu besonders kurz fassen und auf die Innenpolitik konzentrieren.

Der Grundgedanke, der der Gewährleistung der inneren Sicherheit der Union seit dem Schengen-Abkommen zugrunde liegt ist, dass diese Sicherheit besser durch Zusammenarbeit zwischen den Behörden der verschiedenen Mitgliedstaaten gewährleistet werden kann, als durch herkömmliche Kontrollen an den nationalen Grenzen. Also: Mehr Sicherheit trotz offener Grenzen. Der Ansatzpunkt der Verfassung ist daher der Ausbau der Instrumente, mit denen diese Zusammenarbeit verbessert werden kann. Dazu gehört in erster Linie die Intensivierung der polizeilichen Zusammenarbeit (Art. III-275 EV) und die Stärkung von Europol (Art. III-276 EV), deren Aufgaben und Befugnisse jetzt durch Europäisches Gesetz, also mit qualifizierter Mehrheit, festgelegt werden.

In die gleiche Richtung zielt die Rechtsgrundlage zur Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft (Art. III-274 EV), die zunächst für Straftaten zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union zuständig sein soll. Der Europäische Rat kann aber, durch einen einstimmigen Beschluss mit Zustimmung des Europäischen Parlaments und nach Anhörung der Kommission, ihre Zuständigkeit auf die große grenzüberschreitende Kriminalität ausdehnen. Wichtig ist, dass mit dieser Befugnisnorm die entsprechende Zuständigkeit auf die Union übertragen worden ist. Das heißt: falls die erforderliche Einstimmigkeit nicht zu Stande kommt, kann diese Unionszuständigkeit als Grundlage für eine Verstärkte Zusammenarbeit zwischen denjenigen Mitgliedstaaten dienen, die vorangehen wollen.

Die Verfassung enthält auch in Art. III-265 Abs. 2 Buchst. d) EV eine Rechtsgrundlage für die schrittweise Einführung eines integrierten Grenzschutzsystems zur Kontrolle der Außengrenzen der Union. Während darunter zunächst eine engere Zusammenarbeit der zuständigen nationalen Behörden zu verstehen ist, so ist nicht auszuschließen, dass auf dieser Rechtsgrundlage längerfristig eine Europäische Grenzschutzbehörde errichtet werden könnte, gegebenenfalls auch im Rahmen der Verstärkten Zusammenarbeit.

Die Verfassung verändert schließlich mit dem Übergang in die qualifizierte Mehrheit die mit dem Vertrag von Maastricht begonnene schrittweise Einbeziehung des Bereichs Asyl und Migration in die Unionszuständigkeit. Dabei wurde jedoch, nicht zuletzt auf Drängen der Bundesregierung, klargestellt, dass das Recht der Mitgliedstaaten, das Ausmaß der Zuwanderung von Drittstaatsangehörige aus Drittländern zum Zweck der Arbeitsaufnahme festzulegen, nicht beeinträchtigt wird (Art. III-267 Abs. 5 EV).

6. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik/Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik

Auch zu GASP[18] und ESVP[19] hatten sie bereits gesonderte Vorträge in dieser Reihe. Dennoch werde ich nochmals kurz auf den Außenminister der Union und den Europäischen Auswärtigen Dienst eingehen, da diese zu den wegweisenden Ergebnissen der Verfassung gehören, die die weitere Entwicklung der Europäischen Union in den nächsten Jahren und Jahrzehnten maßgeblich prägen werden.

Der Außenminister der Union wird zur zentralen Figur der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Er vereint drei bisher getrennte Funktionen auf sich: die des Hohen Vertreters, des Außenkommissars und des Außenministers des Vorsitzlandes. Er entscheidet zwar nicht über die Außenpolitik der Union, dies bleibt die Domäne des Rats in seiner Formation Außenbeziehungen, aber er bereitet diese Entscheidungen maßgeblich vor und führt sie durch. Er ist also zuständig für die operative Außenpolitik der Union. Darüber hinaus vertritt er die Union nach außen, so weit nicht die Zuständigkeit der übrigen Kommissare betroffen ist - dann vertreten diese die Union - und so weit es sich nicht um Treffen auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs handelt, welche vom Präsidenten des Europäischen Rats wahrgenommen werden. Das heißt vor allem eines: die Außenvertretung der Europäischen Union wird in Zukunft immer durch einen dedizierten Repräsentanten der Union erfolgen, also jemanden, der daneben kein nationales Amt ausübt. Die Außenminister der Mitgliedstaaten werden zwar weiterhin Außenpolitik betreiben, aber nach außen vertreten sie künftig ausschließlich ihr Land und nicht die Union. Die Situation, dass der Außenminister des Vorsitzes sowohl sein eigenes Land als auch die Union vertritt und daher nicht eindeutig ist, in welcher Eigenschaft er gerade handelt, wird also der Vergangenheit angehören.

Bei seiner Tätigkeit stützt sich der Außenminister der Union auf den Europäischen Auswärtigen Dienst[20]. In der Verfassung selbst (Art. III-296 Abs. 3 EV) sind nur wenige Grundsätze geregelt, insbesondere dass der Dienst aus EU-Bediensteten aus dem Ratssekretariat und der Kommission einerseits sowie aus entsandtem Personal aus den nationalen diplomatischen Diensten andererseits besteht. Außerdem soll er eine Zentrale in Brüssel sowie die Auslandsvertretungen der Union umfassen, die aus den bisherigen Vertretungen der Kommission in Drittländern hervorgehen werden.

Die Einzelheiten werden in der Übergangszeit zwischen der Unterzeichnung der Verfassung und ihrem Inkrafttreten ausgearbeitet werden, so dass der betreffende Europäische Beschluss möglichst bald nach Inkrafttreten der Verfassung, spätestens jedoch binnen eines Jahres ab diesem Zeitpunkt, gefasst werden kann. Dieser Beschluss ergeht auf Vorschlag des Außenministers der Union, mit Zustimmung der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments. Durch diese Zusammensetzung wird deutlich, dass die nationalen Dienste und der Europäische Auswärtige Dienst weder isoliert nebeneinander stehen - was nur zu Reibungsverlusten führen würde - noch miteinander verschmelzen sollen - was unrealistisch ist, solange die Mitgliedstaaten noch eine eigenständige Außenpolitik betreiben -; sondern dass sie langsam als Netzwerk zusammenwachsen sollen. Ziel ist eine "Europäische Diplomatie" in der die nationalen Auswärtigen Dienste in enger Zusammenarbeit und idealerweise unter der Koordination des europäischen Dienstes zusammenarbeiten. Deshalb ist eine sich stets erneuernde enge personelle Verzahnung wichtig, die es aber andererseits dem Europäischen Dienst auch erlauben muss, eine eigene Identität zu entwickeln.

Das zentrale neue Element der Verfassung für die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik ist die ständige Strukturierte Zusammenarbeit (Art. I-41 Abs. 6 EV in Verbindung mit dem Protokoll Nr. 23). Ihr Grundgedanke ist, dass diejenigen Mitgliedstaaten, die im Bereich der militärischen Fähigkeiten weiter gehen wollen, dies in einer spezifischen Form der Verstärkten Zusammenarbeit untereinander tun können. Diese ständige Strukturierte Zusammenarbeit ist inklusiv ausgestaltet, das heißt sie steht allen Mitgliedstaaten offen, die sich daran beteiligen möchten und bereit sind, ihren Beitrag zu leisten. Andererseits wird niemand gezwungen, daran teilzunehmen. Dies ist eine notwendige Rücksichtnahme auf die allianzfreien Mitgliedstaaten.

7. Offenheit für zukünftige Entwicklungen durch Stärkung der Flexibilitätsinstrumente

Angesichts der Tatsache, dass die Verfassung für längere Zeit einen stabilen Rahmen für die Weiterentwicklung der Europäischen Union bieten soll und neue Regierungskonferenzen vermieden werden sollen, wurde von Anfang an, gerade seitens der deutschen Delegation, großer Wert auf Flexibilitätsinstrumente und erleichterte Vertragsänderungsverfahren gelegt. Ihr Ziel ist es, innerhalb des Verfassungsrahmens den Spielraum zu schaffen, der für die weitere Integration erforderlich ist.

Hier sind insbesondere sechs Instrumente zu nennen:

Zunächst die beiden Flexibilitätsinstrumente im engeren Sinn, also die Verstärkte Zusammenarbeit und die ständige Strukturierte Zusammenarbeit, die es einer Gruppe von Mitgliedstaaten ermöglichen auf einem bestimmten Gebiet, für das der Union eine Zuständigkeit zugewiesen ist, mit der Integration schneller vorzugehen, also eine Art Pioniergruppe zu bilden. Aber eine Pioniergruppe innerhalb der Verfassung, daraus folgt zweierlei: erstens, dass die Mitglieder dieser Verstärkten Zusammenarbeit im Wege der Organleihe auf die Organe der Union zurückgreifen und so über diesen institutionellen Rahmen die Kohärenz mit dem übrigen Handeln der Union sicherstellen und zweitens, dass diese Gruppe grundsätzlich allen Mitgliedstaaten offen steht, die sich daran beteiligen wollen und gegebenenfalls festgelegte objektive Kriterien erfüllen. Dies ist die unionsverträgliche Form, Pioniergruppe zu organisieren. Die Strukturierte Zusammenarbeit für die ESVP ist vollkommen neu eingeführt. Die Voraussetzungen für die Verstärkte Zusammenarbeit wurden deutlich erleichtert, insbesondere wurde die Mindestteilnehmerzahl auf ein Drittel der Mitgliedstaaten herabgesetzt (Art. I-44 EV).

Einen vergleichbaren Effekt erreicht man im Bereich der GASP mit der konstruktiven Enthaltung (Art. III-300 Abs. 1 UA 2 EV). Sie findet Anwendung bei kleineren Projekten, bei denen sich der Aufwand einer förmlichen Verstärkten Zusammenarbeit nicht lohnt, z. B. eine einzelne Mission. Hiernach können Mitgliedstaaten bei ihrer Enthaltung eine förmliche Erklärung abgeben. Sie sind dann nicht verpflichtet sich zu beteiligen, hindern aber die anderen nicht, die Maßnahme durchzuführen.

Die allgemeine Flexibilitätsklausel, der bisherige Art. 308 EGV, jetzt Art. I-18 EV, ist erhalten geblieben: Er bietet eine Rechtsgrundlage für das Handeln der Union in allen Fällen, in denen dies notwendig ist, um im Rahmen der Unionspolitiken eines der Ziele der Verfassung zu erreichen und keine andere Rechtsgrundlage vorgesehen ist. Als Schutz gegen Missbrauch ist weiterhin Einstimmigkeit im Rat und neu die Zustimmung des Europäischen Parlaments erforderlich. Außerdem haben die nationalen Parlamente die Möglichkeit, die Anwendung dieser Vorschrift im Rahmen des neuen Subsidiaritätskontrollmechanismus besonders sorgfältig zu überwachen. Zahlreiche Anwendungsfälle in der Vergangenheit, nicht zuletzt im Rahmen der Terrorismusbekämpfung und bei der Flutopferhilfe, haben gezeigt, dass diese Vorschrift für die Fortentwicklung des Unionsrechts unverzichtbar ist.

Völlig neu eingeführt ist ein erleichtertes Vertragsänderungsverfahren für den Übergang von der Einstimmigkeit in die qualifizierte Mehrheit beziehungsweise von einem besonderen Gesetzgebungsverfahren – in der Regel bedeutet das eingeschränkte Rechte des Europäischen Parlaments - in das Regelgesetzgebungsverfahren, also die Mitentscheidung (Art. IV-444 EV). Diese so genannte "Passerelle" ermöglicht den Übergang durch einen einstimmigen Beschluss des Europäischen Rats. Die Absicht, einen solchen Beschluss zu fassen, wird den nationalen Parlamenten mitgeteilt. Falls nicht ein nationales Parlament innerhalb von sechs Monaten widerspricht, kann der Europäische Rat mit Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Europäischen Parlaments den Beschluss fassen. Dieses Verfahren beruht auf dem Gedanken, dass die Änderung des Entscheidungsverfahrens keine neue Hoheitsrechtsübertragung beinhaltet, sondern lediglich die Einzelheiten der Ausübung einer bereits übertragenen Zuständigkeit abändert. Daher ist eine erneute Ratifikation, auch unter dem Gesichtspunkt der begrenzten Einzelermächtigung, nicht erforderlich. Im Interesse der demokratischen Kontrolle durch die nationalen Parlamente wurde diesen allerdings trotzdem ein Widerspruchsrecht eingeräumt.

Von dieser "Passerelle" zu unterscheiden ist das erleichterte Vertragsänderungsverfahren in bezug auf die Sachpolitiken der Union (Art. IV-445 EV). Hiernach kann jede Bestimmung von Teil III, Titel III - also die internen Sachpolitiken der Union - durch einstimmigen Beschluss des Europäischen Rats nach Anhörung des Europäischen Parlaments geändert werden, sofern dadurch die Zuständigkeiten der Union nicht erweitert werden. Da diese Einschätzung aber heikel ist, wurde als Sicherheitsnetz die Ratifikation durch die Mitgliedstaaten entsprechend ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften vorgeschrieben. Dieses erleichterte Änderungsverfahren beruht auf der Überlegung, dass das ordentliche Vertragsänderungsverfahren (Art. IV-443 EV), selbst wenn auf den Konvent verzichtet wird, für punktuelle Änderungen zu schwerfällig ist. Angesichts des Ratifikationserfordernisses in 25 Mitgliedstaaten ist allerdings zu befürchten, dass das Verfahren mindestens ebenso lange dauert, zumal die Erfahrung zeigt, dass das interne Verfahren bei kleineren ratifizierungsbedürftigen Beschlüssen oft nicht mit demselben Nachdruck betrieben wird, wie eine Vertragsrevision mit hoher politischer Sichtbarkeit[21].

Schließlich enthält die Verfassung noch eine interessante Perspektive für die institutionelle Weiterentwicklung der Union: diejenige des Doppelhuts auf Chefebene, also die Personalunion zwischen den Ämtern des Präsidenten der Europäischen Kommission und des Europäischen Rats. Art. I-22 Abs. 3 EV verbietet nur, dass der Präsident des Europäischen Rats ein anderes nationales Amt ausübt und schließt damit die Ausübung eines anderen Amtes auf europäischer Ebene nicht aus. Dies eröffnet dem Europäischen Rat die Möglichkeit, dieselbe Person für beide Ämter zu benennen, falls dies einmal politisch gewünscht ist. Sofern das Europäische Parlament den Betreffenden dann auch zum Kommissionspräsidenten wählt, steht dem Doppelhut auf Chefebene nichts mehr im Wege.

III. Wie geht es weiter? - Ausblick auf das Ratifikationsverfahren

Die Verfassung tritt laut ihrem Art. IV-477 am 1. November 2006 in Kraft, sofern bis dahin alle Ratifikationsurkunden hinterlegt sind, ansonsten zu Beginn des zweiten Monats nach Hinterlegung der letzten Urkunde.

Angesichts der politischen Debatte in einigen Mitgliedstaaten und der erklärten Absicht einiger, ein Referendum durchzuführen - in Deutschland sieht das Grundgesetz dies nicht vor -, ist die Ratifizierung sicher eine nicht unerhebliche Hürde für das Inkrafttreten der Verfassung. Dennoch wäre es falsch, von vorneherein davon auszugehen, dass ein Referendum negativ ausgeht. Die betroffenen Regierungen werden alles daran setzen, ihre Bevölkerung von den Vorzügen der Verfassung zu überzeugen.

Im übrigen wäre dies aber auch keine Katastrophe, denn auch dafür gibt es Beispiele in der Geschichte der Union: das erste Referendum Dänemarks zum Maastricht-Vertrag 1992 und das erste Referendum Irlands zum Nizza-Vertrag im Jahr 2001. In beiden Fällen führte die Wiederholung ein Jahr später zu einem positiven Ergebnis. Dabei waren die Ursache und daher auch die Reaktion der Union in beiden Fällen unterschiedlich: In Dänemark gab es ganz konkrete Besorgnisse, z. B. in bezug auf den Euro, die durch eine Präzisierung des Vertrags ausgeräumt werden konnten; in Irland lag dagegen die Ursache schlicht in der zu geringen Wahlbeteiligung, was durch intensivere Öffentlichkeitsarbeit der irischen Regierung behoben werden konnte.

Sollten dann noch Probleme fortbestehen, so gibt es keine vorgefertigte Lösung. Die beiden genannten Beispiele zeigen vor allem eines: die notwendigen Maßnahmen hängen vielmehr in hohem Maße davon ab, welcher Mitgliedstaat aus welchen Gründen Probleme mit der Ratifikation hat. Sowohl der Konvent als auch die Regierungskonferenz haben es daher abgelehnt, für diesen Fall spezifische Regeln vorzusehen und lediglich in der gemeinsamen Erklärung Nr. 30 darauf hingewiesen, dass der Europäische Rat sich mit der Frage befassen wird, wenn binnen zwei Jahren mindestens vier Fünftel der Mitgliedstaaten ratifiziert haben und in einigen Mitgliedstaaten Probleme aufgetreten sind.

Letztlich bin ich aber zuversichtlich, dass die Verfassung – wenn auch nach intensiven politischen Auseinandersetzungen in einigen Mitgliedstaaten – am Ende in Kraft treten wird.

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[1] Dr. iur., Stv. Leiter des Sekretariats für die EU-Regierungskonferenz im Auswärtigen Amt. Der Vortrag gibt ausschließlich die persönliche Meinung des Verfassers wieder und ist keiner Institution oder Organisation zurechenbar. Der Vortragsstil wurde beibehalten.

[2] Vom Staatenverbund zur Föderation - Gedanken über die Finalität der europäischen Integration, abrufbar unter: http://www.auswaertiges-amt.de.

[3] Europäischer Rat Brüssel vom 18.6.2004, Schlussfolgerungen der Präsidentschaft Rdnr. 32: Verhandlungsbeginn „zeitig im Jahr 2005“, abrufbar auf der Internetseite des Rates: http://ue.eu.int.

[4] In der "Erklärung zur Zukunft der Union", Erklärung Nr. 23 zur Schlussakte des Vertrags von Nizza.

[5] Zur Konventmethode: Kleger, Heinz (Hrsg.): Der Konvent als Labor - Texte und Dokumente zum europäischen Verfassungsprozess, Münster 2004; eine ausführliche Beschreibung des äußeren Ablaufs der Verhandlungen und der politischen Hintergründe findet sich bei: Norman, Peter: The accidental constitution – the story of the European Convention, Brüssel 2003. Alle Dokumente des Konvents sind im Internet veröffentlicht unter: http://european-convention.eu.int; die stenografischen Protokolle aller Konventsitzungen (in der Sprache des Redners) sind abrufbar unter: http://www.europarl.eu.int/europe2004/index_de.htm.

[7] Acht Konventmitglieder, darunter der dänische EU-Kritiker Jens-Peter Bonde und der Brite David Heathcoat-Amory haben zum Schlussbericht des Präsidiums einen Gegenbericht eingereicht, in dem dem Konventsentwurf in 15 Punkten ausdrücklich widersprochen wird: Dok. CONV 851/03, Anhang III.

[8] Ana de Palacio im Konventsplenum am 13. Juni 2003, in dem Teil I und II des Verfassungsentwurfs abschließend behandelt wurden: "... no puedo excluir de estas palabras la constatación de que el Gobierno de España tiene una reserva fundamental sobre la propuesta institucional del texto ...", Fundstelle s.o. Fn. 5.

[9] Art. IV-443 EV (Europäische Verfassung, zitiert als EV); bei lediglich geringfügigen Änderungen kann der Europäische Rat jedoch mit einfacher Mehrheit und nach Zustimmung des Europäischen Parlaments auf die Einberufung eines Konvents verzichten: Art. IV-443 Abs. 2 UA 2 EV. – Zur Zitierweise der Artikel der Verfassung: die vorangestellte römische Ziffer gibt den Teil der Verfassung an zu dem die Vorschrift gehört, im übrigen wird durchnummeriert. Einige Mitgliedstaaten bestanden auf dieser ungewöhnlichen Kennzeichnung, vor allem um die Grundrechtecharta besonders kenntlich zu machen.

[10] Erklärung Nr. 44 zur Schlussakte der Verfassung.

[11] Eine entsprechende Tabelle wird in der Denkschrift zum Verfassungsvertrag enthalten sein.

[12] Der 1994 beim Beitritt Österreichs, Schwedens und Finnlands auf dem informellen Außenministertreffen der griechischen Präsidentschaft in Ioannina vereinbart worden war. Er wird mit dem Inkrafttreten der institutionellen Neuregelungen infolge der Osterweiterung zum 1.11.2004 aufgehoben.

[13] Entwurf dieses Beschlusses in der gemeinsamen Erklärung Nr. 5 zur Schlussakte des Verfassungsvertrags.

[14] Eine entsprechende Tabelle wird in der Denkschrift zum Verfassungsvertrag enthalten sein.

[15] Siehe hierzu auch den gesonderten Vortrag in dieser Reihe: Streinz, Rudolf: Kompetenzabgrenzung zwischen Europäischer Union und ihren Mitgliedstaaten, in diesem Heft.

[16] Die für den deutschen Juristen etwas verwirrende Terminologie des Art. I-33 EV, die die Verordnung als Rechtsakt "ohne Gesetzescharakter" bezeichnet, erklärt sich durch den Sprachgebrauch des Französischen, in dem der Urtext der Verfassung ausgearbeitet worden ist: Dort bezieht sich das Adjektiv "législatif" ausschließlich auf das formelle Gesetz, im Unterschied zu "réglementaire", wenn das bloß materielle Gesetz gemeint ist. Genaugenommen müsste man also beim Europäischen Gesetz von einer Norm mit formellem Gesetzescharakter, bei einer europäischen Verordnung von einer Norm mit (lediglich) materiellem Gesetzescharakter sprechen.

[17] Zypries, Brigitte: Europa als Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, in diesem Heft.

[18] Kadelbach, Stefan: Gemeinsame Außenpolitik, in diesem Heft.

[19] Stein, Torsten: Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, in diesem Heft.

[20] Der terminologische Unterschied "Europäischer Auswärtiger Dienst" im Deutschen, "Service d´action extérieure" im Französischen, "European external action service" im Englischen ist bewusst, da insbesondere Großbritannien, zumindest im Englischen, den Begriff "foreign service" vermeiden wollte.

[21] Warnendes Beispiel ist die lange Dauer des Ratifikationsverfahrens des letzten Eigenmittelbeschlusses.